Hirdetés
Mérföldkövek
- 2008 tavasz: A francia bevándorlásügyi miniszter megkezdi körútját Európa fővárosaiba, hogy megegyezzen az új csomag részleteiről
- 2008. június 17.: „Egységes migrációs politika Európában: alapelvek, lépések és eszközök” címmel megjelenik a Bizottság álláspontja
- 2008. június 17.: Megjelenik a bizottsági cselekvési terv „Menekültügy – A menekültek védelmének integrált megközelítése az Európai Unión belül” címmel
- 2008. július 7.: A menekültügyi és migrációs egyezmény első verziója a bel- és igazságügyi miniszterek találkozóján, Cannes-ban
- 2008. október 15.: Az Unió állam- és kormányfői előreláthatóan jóváhagyják a francia elnökség által előkészített Európai menekültügyi és migrációs egyezményt
Összefoglaló
Nicolas Sarkozy francia elnök a 2007-es tavaszi választási kampány óta hangoztatja a szükségességét egy európai menekültügyi és migrációs egyezménynek, a bevándorlás-politika pedig a francia elnökség prioritásai között foglal helyet.
Jelen tervezet össze kívánja egyeztetni az uniós intézmények kezdeményezéseit, amelyeket egy közös európai politika irányába tettek, mind a legális, mind pedig az illegális bevándorlás terén.
Ezen erőfeszítések részeként az Európai Bizottság nemrég ajánlást nyújtott be egy európai „kék kártyáról” a képzett bevándorlók részére, illetve egy úgynevezett Visszafordítási irányelvről, amely uniós direktívákat hoz létre az illegális bevándorlók hazaküldésére. Az utóbbi – habár a latin-amerikai országos és számos emberjogi szervezet is hevesen tiltakozott ellene – megmutatta, hogy az európai bevándorlás-politika változóban van mind a 27 tagállamban, mind pedig az Európai Parlamentben.
A fentebb említett kezdeményezéseket egészíti ki a 2004 novemberében elfogadott Hágai program, amely egy közös európai menekültügyi rendszer létrehozását tűzte ki célul 2010-re.
Főbb témakörök
Az európai egyezmény előkészítése
Az egyezmény szövegezését irányító Brice Hortefeux francia bevándorlásügyi miniszter minden európai kollegájával egyeztetett előzetesen, a szöveg első verziója pedig a Bel- és Igazságügyi Tanács 2008. július 7-8 között tartott cannes-i ülésén jelent meg. Az állam- és kormányfők általi aláírást októberre tűzték ki (a legutóbbi verzió a Statewatch-on).
A fejleményeket figyelembe véve az Európai Bizottság kiadott egy közleményt „Egységes migrációs politika Európában: alapelvek, lépések és eszközök” címmel, illetve megjelentetett egy cselekvési tervet, amely a „Menekültügy – A menekültek védelmének integrált megközelítése az Európai Unión belül” címet viselte.
A kiadvány végül tíz közös alapelvet fogalmazott meg, amelyek az EU téma iránti elkötelezettségét mutatják. Ezen kívül a 27 tagállam migrációs politikáját figyelő, értékelő és megerősítő eszközöket és mechanizmusokat is felvázol a dokumentum.
Ezzel szemben a menekültügyet érintő cselekvési terv a 2004-es hágai program folytatása, amelynek célja az Egységes menekültügyi rendszer létrehozása. A terv egy „szolidaritási mechanizmust” vázol fel, amely során azok az országok, amelyek menekültügyi rendszere túlterhelt, segítséget kapnának. Ez elsősorban a déli tagállamok kérése volt.
A Bizottság a konkrét jogalkotást érintő előterjesztésekkel 2008 második felében és 2009 során fog előállni. Ezeket a Tanácsnak minősített többséggel, és az Európai Parlament együttdöntésével kell elfogadnia.
Az Egyezmény részletei
A globális migráció az emberi és a gazdasági erőforrások cseréjének eredménye. Lehet kiváltója és elősegítője a növekedésnek, de eközben a befogadó társadalmakban okozott változások akár romboló hatásúak is lehetnek, és veszélyeztethetik a társadalmi kohéziót. Az Európai menekültügyi és migrációs egyezmény kihangsúlyozza ezt a két jelenséget, és egyben lefekteti a jövőbeni cselekvés alapjait.
„Európának nincs elég erőforrása, hogy megfelelő fogadtatásban részesítse az összes bevándorlót, aki egy jobb élet reményében érkezik” – ezzel a feltevéssel indít az Egyezmény. A belső határok nélküli, szabad mozgást biztosító terület létrejöttével egyben úgy látja - a koordináció uniós szintre emelésével -, a bevándorlás kezelésének egy fejlettebb módjára van szükség.
Az EU részéről már történt előrelépés egy integrált migrációs politika kialakítása irányába. Ennek részét képezi a közös vízumpolitika, a menekültügyi szabványok harmonizációja, és a külső határok biztosítására létrehozott Frontex igazgatósága.
Az Egyezmény preambuluma azonban leszögezi, hogy ez nem elegendő, és öt alapvető területet jelöl meg, a közös uniós menekültügyi és migrációs politika kialakításához:
- Legális bevándorlás: A legális bevándorlással szemben egy széleskörű szabályozásra van szükség. Ennek összhangban kell állnia azzal, hogy a „szolidaritás jegyében”, minden egyes tagállam a befogadóképessége és szükségletei szerint fogad bevándorlókat. Az Egyezmény már épít a Kék kártyára és a Bizottság legális migrációt érintő cselekvési tervére – mindkettő elfogadás alatt áll jelenleg.
- Illegális bevándorlás: Ez a fejezet az illegális bevándorlók „szelektív hazatelepítése” köré épül, amelyet nagy részben a nemrég elfogadott Visszafordítási irányelv fed le. De ezen túl az Egyezmény felhívja a tagállamokat, hogy az együttműködést terjesszék ki további területekre is, például szervezzenek közös járatokat a hazatelepítéshez, vizsgálják felül a visszafogadási egyezményeket, és erősítsék az emberkereskedelem elleni harcot.
- Határellenőrzés: A dokumentum elsősorban az EU külső határokat ellenőrző szervének, a Frontex-nek a szerepét tárgyalja. Ajánlást tesz két különálló igazgatóság létrehozására, egyet a déli, egyet pedig az északi tagállamok számára.
- Menekültügyek: A tagállamoktól elvárja, hogy 2009-re egységes garanciákat biztosítsanak a menekültek részére, és felállítsanak egy menekültügyi irodát. 2010-re pedig el szeretné érni az egységes menekültügyi procedúra kialakítását.
- Külföldi országok: Az Unió migrációs politikájának foglalkoznia kell a harmadik országbeli állampolgárok bevándorlásával. Az Egyezmény a munkához és oktatáshoz kötött legális migrációt javasolja, de egyben hangsúlyozza a cirkuláris migráció jelentőségét és előnyeit is.
Tömeges szabályozás helyett „szolidaritást és a felelősség megosztását”
Habár általános egyetértés fogadta a francia csomagot, a spanyol kormány támogatása még hiányzott. Ennek megszerzéséhez Cannes-ban ki kellett hagyják a pontok közül az illegális bevándorlás tömeges szabályozásának tiltását.
Spanyolország és Olaszország már folyamodott hasonló szabályozáshoz a múltban. A Silvio Berlusconi vezette új olasz kormány határozott álláspontot vett fel az illegális bevándorlás és a tömeges szabályozás kérdésében. Zapatero spanyol kormányfő pedig a szabályozás eszközeiről nemzeti szinten akar dönteni.
Hortefeux azonban visszautasította azokat a sajtóhíreket, hogy az eredeti csomagot „felvizezték” volna. Az Egyezmény lényege ugyanaz maradt - erősítette meg.
Külön kiemelte a „közös szolidaritásról és felelősségvállalásról” szóló megegyezést, amely felszólítja a kormányokat, hogy folyamatosan ellenőrizzék a tagállamokkal szembeni migrációs politikájuk és intézkedéseik hatásait. Cserébe a földközi-tengeri országokat – amelyeknek különösen nagy kihívást jelent a főként Afrika irányából érkező bevándorlók tömege - szolidaritásáról biztosította a többi tagállam.
Legális bevándorlás: elfogadva, bevándorlási szerződések: törölve
Az Egyezmény kijelenti, hogy létre kell hozni a legális csatornákat az Európába való belépésre. Ezzel segítséget kíván nyújtani a tagállamoknak, hogy megtalálják az egyensúlyt (olcsó) munkaerő-szükségleteik kielégítése és a strukturális befogadóképességük között.
A tagállamoknak ki kell dolgozniuk a gazdasági migrációt érintő politikájukat is, mivel a magasan kvalifikált bevándorlók előnyben részesítik az Egyesült Államokat, Kanadát vagy Ausztráliát az EU-val szemben. Jelenleg a képzett munkaerő 55%-a irányul Amerikába és csak 5%-a az EU-ba. Ezzel kapcsolatban az Egyezmény újfent az Európai Bizottság Kék kártya programját, illetve a legális migrációt érintő cselekvési tervét hangoztatja. Mindkét tervezet az uniós törvénykezés előszobájában van.
Habár a paktum prioritásként kezeli az átmeneti és a cirkuláris migrációt, a tagállamokat egyben bátorítja az ambiciózus integrációs célokat megfogalmazására, és azok „megfelelő lépésekben” való kivitelezésére.
A csomag egyik első változatába Hortefeux révén bekerült „bevándorlási szerződések” ötletét azonban elvetették. A spanyol szocialista kormány jelentősen ellenezte, hogy a bevándorlók kötelező nyelvi és kulturális oktatásban részesüljenek a megérkezésük után.
Korrekt, de határozott hazatelepítést a szabályszegők esetében
Az Egyezmény sok tekintetben épít a közelmúltban elfogadott – és meglehetősen vitatott – Visszafordítási irányelvre.
A visszafordítási irányelv egy egységes alapot teremt minden tagállamnak, hogy kiutasítsa vagy legális státusszal lássa el harmadik országbeli bevándorlóit, ezzel minimalizálva a szürke területeket. A rendelkezést az Egyezményben a következő kikötés erősíti meg: valamennyi, „a tagállamokban tartózkodó szabályszegő idegen, el kell hagyja annak területét”.
Az Egyezmény több területen sürgeti a tagállamok és a bevándorlók származási országa közötti együttműködést, kiemelve a visszafogadási megállapodásokat. Cél emellett, hogy a tagállamok között is létrejöjjön egyfajta kooperáció, például az illegális bevándorlók biometrikus azonosítása vagy a hazatelepítési járatok szervezése során. Ennél bővebben azonban nem tér ki a szerződés az együttműködés részleteire, azt önálló tagállami hatáskörben hagyja.
A bevándorlók önkéntes hazatérését ösztönzi a visszafordítási irányelv, amikor a kiutasított bevándorlóknak egy héttől harminc napig terjedő periódust biztosít az „önkéntes távozásra”.
A határellenőrzés hatékonyabbá tétele
A külső határok ellenőrzése régóta tagállami hatáskörbe tartozik. Mivel a külső határokon belül szabad a mozgás, mostanáig a mediterrán és a közép-európai országok bonyolították le az egész Unió részére a védelmet.
2005-ben varsói székhellyel létrehozták a Frontex-et, amely a külső határvédelmet irányítja. Az Egyezmény - az ismételt kérésekre reagálva, hogy osszák meg a határvédelem felelősségét - kihangsúlyozza a Frontex megerősítésének szükségességét, egyben további erőforrások bevonását látja szükségesnek a határellenőrzés terén. Olyan speciális irodák felállítását javasolja, amelyek a keleti szárazföldi és a déli tengeri határokon felmerülő különböző helyzetekkel foglalkoznának.
Egy Európai Menekültvédelmi Rendszer létrehozása
Az EU kézzelfogható eredményeket tud felmutatni a menekültvédelmi szabályozás harmonizálásában. Azonban tagállamonként továbbra is jelentősek az eltérések a kritériumokat vagy a védelmi juttatásokat illetően.
Az Egyezmény kihangsúlyozza, hogy változásokra van szükség a menekültpolitika területén, mégpedig egy közös európai menekültvédelmi rendszert létrehozásának irányába. A rendszer alapjait egy 2009-re felállítandó uniós menekültügyi iroda, és a 2012-re elkészülő egységes menekültügyi politika alkotná.
Az iroda megkönnyíthetné az információcserét, és az együttműködést az egyes országok menekültügyi osztályai között, a közös politika pedig azonos feltételeket biztosítana a menedéket kérők számára, illetve egységesítené a „menekült” státusz fogalmát.
A bevándorlás és a fejlesztés összehangolása
Az Egyezmény szerint a legális migráció kezelését illetve az illegális bevándorlás elleni harcot nem lehet különválasztani az Uniótól délre és keletre fekvő, bevándorlási és tranzit-országoknak számító területek fejlesztésétől.
Nemzetközi szervezetek, NGO-k és több politikus is kiemelte a szelektív gazdasági migrációban rejlő veszélyeket. Miközben Európa legjobb elméit szeretnénk idevonzani, nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az olyan kezdeményezések, mint az uniós Kék kártya, súlyosbíthatják az agyelszívás jelenségét és elszegényíthetik a fejlődő országokat. Sőt, úgy vélik, ez egyben egy csapdahelyzet is: ha még több mérnök, doktor vagy vállalkozó jön Európába, kevesebb munkahely lesz a képzetlen munkaerő számára a fejlődő országokban, ami pedig további migrációt eredményezhet az öreg kontinens irányába.
A bevándorlási és a fejlesztési politika integrációja további tanulmányozást kíván - szögezte le Hortefeux, miközben bemutatta a csomagot az Európai Parlamentnek júliusban. Mindenesetre ez egy biztos alap, amelyre építhetnek az olyan kezdeményezések, amelyek a cirkuláris migrációt és a tudásátadást támogatják. Így több lehetőség jut az Európában letelepedni kívánó munkaerőnek és diákságnak, miközben a fejlesztési együttműködés keretein belül segíthetik származási országukat.
Vélemények:
Jacques Barrot, az Európai Bizottság igazságügyi biztosa, a következőképp nyilatkozott a július 7-i informális belügyminiszteri találkozó után: „A bevándorlás nem maradhat ilyen szervezetlen. Szervezetté kell tenni, annak érdekében, hogy egy olyan Európánk legyen, amely nyitott – természetesen -, azonban megvannak a maga szabályai. Egy olyan Európa, amely menedéket nyújt, de mindezt összehangoltan teszi.”
„Megegyeznek az álláspontok a csomag alapelveit illetően - mind a célokról, a módszerekről és a struktúráról” - jelentette ki Brice Hortefeux, francia bevándorlási miniszter. „Az egyezményt a tervek szerint el fogják fogadni az Unió állam- és kormányfői az Európai Tanács ülésén, októberben. Ebben teljesen biztos vagyok.” - tette hozzá.
Jelentős módosítások után a dokumentum megkapta a spanyol kormány támogatását is. Alfredo Pérez Rubalcaba, spanyol belügyminiszter azt mondta támogatja a csomagot, „beleértve annak alapelveit és a nüanszokat is”. Rubalcaba egyben reményét fejezte ki, hogy az egyezmény elfogadásra kerül.
Németország belügyminisztere, Wolfgang Schauble, francia és spanyol kollegáit ismételve megállapította, hogy az Egyezmény megtalálta a „tökéletes egyensúlyt”. „Habár nem lesz Európából erőd, a bevándorlás előnnyé változik a migrációs folyamatok irányítása által” - jelentette ki. A jelentős ideje az országában élő illegális bevándorlókra utalva pedig hozzátette: „ha valaki nyolc éve itt [Németországban] él, és beszél németül, az illegális státusza meg kell hogy szűnjön valamikor”.
Luc Frieden, Luxemburg igazságügyi minisztere szerint a csomag nem jelenti falak felállítását. „Csak Európa maga tudja eldönteni, hogy ki léphet be. Egy ilyen egyezmény már tíz évvel ezelőtt alá kellett volna írnunk.”
A francia elnökség által tető alá hozott csomagról Martin Schulz, a szocialisták (PES) európai parlamenti vezetője kijelentette, képviselőcsoportja mindig is támogatta az olyan egységes európai menekültügyi és migrációs politika megfogalmazását, amely a tagállamok megosztott felelősségére és az emberi jogok tiszteletben tartására épül. Hozzátette, hogy a legális bevándorlás jelentőségét sem szabad lebecsülni.
A szocialisták figyelmeztettek, hogy az illegális bevándorlás ellen hozott lépéseket egyben ki kell egészíteni a bevándorlási országok számára létrehozott fejlesztési projektekkel.
Az ALDE vezetője, Graham Watson, hangot adott azon félelmeinek, hogy a csomag egyoldalúvá válhat: „A kétsebességes megközelítést a törvénykezés során el kell kerülni” - jelentette ki, hozzátéve: „Miközben az illegális bevándorlást célzó intézkedések gyorsan bevethetőek, nem szabad elfelejtkezni azokról sem, amelyek a magasan képzett munkaerő idecsábítását vagy a legális bevándorlás kezelését szolgálják.”
Marie Panayotopoulous-Cassiotou, az EPP-ED képviselője aggodalmát fejezte ki az Unióval szomszédos országokkal aláírt kötelező jellegű szerződések miatt, kifejezetten utalva a tagságért folyamodó országokra.
